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纽约土地规划变更中的利益冲突与调节
•纽约市
纽约全市人口840万，面积783平方公里。政府管理结构包括1个副市长（6个副市长）、1个保民官、1个财务官、5个区（5个区长）、1个市议会（议长+50个议员）、56个街道办事处（主任+50个委员）。
• 规划体系
城市规划委员会由13人组成，是纽约市城市规划的决策机构。城市规划委员会主任由市长任命，为全职工作，同时兼任规划局局长；12名委员由市长、各区区长和保民官提名，任期为7年。城市规划局主要负责规划文件的编制和技术支持，不参与重大规划开发决定。市议会土地使用委员会，由20人组成，具有关于土地使用的重大决策前期投票权。
土地规划变更中的利益冲突包括周边业主的利益冲突、社区地方利益vs城市整体利益、行政解决机制vs法律解决机制。
• 报批
申请者提供相关文件至规划局，经规划局核查材料是否完备。
•街道办决议
规划局将申请转至街道办，街道办在60天内做出决议是否支持变更，但决议仅为建议而非决定。
• 区长决议
街道办将决议报区长决定，区长在30天内对做出决议是否支持变更，也是建议而非决定。
• 城市规划委员会决定
将决议报城市规划委员会审批，委员会在60天内做出决定是否支持变更，具有决定权。
• 市议会决定
将规划委员会决定报市议会讨论，议会在50天内做出决定是否可以变更，具有决定权。
• 市长否决制
上述流程后，市长可否决议会通过的决定，但若议会2/3以上赞成则市长无法否决。
以伦敦大学为蓝本建立的纽约大学，1832年首次开课时是在市政厅旁租用了一座四层小楼的几个房间作为临时教室，随后在曼哈顿下区的华盛顿广场附近逐渐扩张，并相继在布鲁克斯区大学高地、长岛等开设新的院系及分校。
百多年后，纽约大学已经成长为全美最大的私立高等学府之一，雄踞于世界最繁华都市的核心区域。不过身处寸土寸金的曼哈顿，拥有4万多学生、2万余教职员工的该校运转起来难免逼仄。
为解决这个烦恼，2012年，校长约翰·塞克斯顿筹划实施了雄心勃勃的扩校方案——“NYU 2031：NYU in NYC”，计划在未来20年间新建56万平米左右的新校舍，其中约一半将在目前的主校区——格林威治村附近完成。
扩建方案提出后，曼哈顿第二街道办事处提出了强烈的反对，最终以50票比0票的压倒性态势表示反对扩建计划；随后，经过协商曼哈顿区区长进行了有条件的批准，即将扩建计划中的建筑面积减少20%；方案交至纽约市城市规划委员会后，委员会召集了数次听证会经多方协调，最终以面积再缩减17%通过了方案。
2012年7月，纽约市议会以44比1的压倒性多数通过了上述方案。但是方案却在教员、学生及附近社区中遭遇巨大反对。教师群体的责难则既有类似又有差别。一方面，教师们不光工作于此，很多家庭也在附近居住，20年左右的持续施工将导致其生活质量的下降，不利于延揽和留住一流学者。更重要的是，包括经济学系、商学院在内的40个院系均以全票或压倒性多数投票反对该方案，质疑其欠缺明确可行的融资计划，可能引发学校的财政危机，担心其后果是：陷入被迫继续扩招的恶性循环、增加学费、更低的师生比、直接或隐性的降薪及福利缩水，最终削弱纽大的学术品质和吸引力。
随后，周边居民将纽约大学和市政府告上了法院。居民认为周边四块现有绿地虽规划用途为道路用地，但由于在近60年来一直作为公园绿地使用，因遵循事实法的依据将其作为绿地而非道路用地使用。经过四年的时间，纽约州最高法院判决这些地方并不是永久性指定为公园，市府拥有控制权。至此纽约大学扩建计划的行政流程和法律流程终于完成，进入了实施阶段。
• 环评的角色
任何的土地变更都需要进行环境评估，环境评估在土地变更中扮演着什么角色呢？环境评估更多是建议性质，其本身的结论并没有约束力，在行政过程中并不能成为否定项目的理由。
但是在法律过程中，环境评估可能会成为项目被法院否定的理由。最典型的案例就是哈德逊河快速道，曼哈顿岛西侧的哈德逊高架路塌陷以后，开发商想在河中修建高架快速路，但是遭到了许多居民的反对。
在法律过程中，法官抓住了环境评估中一个小问题——河中的底桩可能会影响一种鱼类的生存，于是否决了整个高架路的修建项目。以上就是我想讲的纽约市规划变更中的利益冲突和解决机制。
但是在纽约每年有十几万个开发项目的申请，只有5%需要通过土地变更的手续，95%的开发只需要到规划局进行报批，如果符合相关规定规划局就必须通过审批，这也是规划局是作为基准的角色而没有实际的决定权的原因。
• 开发权转移
近年来，开发权转移的概念在国内也开始被提及。开发权转移简言之就是在规划部门不想对某一地块进行过多开发，但是不能禁止开发的情况下，将空间的开发权在地块之间进行转移的手段，从而使保护历史建筑和街区的开发控制变得在经济上可行。
一个典型的案例是高线公园的开发权转移。由于高线公园拥有的开发权有限，如果周边地区建筑的开发权完全运用，会将高线公园完全遮蔽。于是进行地块开发权的转移，转移双方都实现了经济效益且政府实现了对开发的有效控制。
• 容积率递进区划
由于美国小地块众多，进行大规模的开发谈判需要耗费巨大时间精力，面临极大的阻力。运用容积率递进区划进行激励，在地块越大允许的容积率越高的政策激励下，土地所有者将主动合并地块，以期得到更高的容积率，从而实现不连续的小地块的整合以及大规模的开发。
相类似的激励政策还有经济适用房容积率奖励，如果建筑中含有20%经济适用房的话，可以提高33%容积率，这些手段对于有效实现开发控制起到了极大的促进作用。
在郭教授做完报告之后，与会人士就讲座内容纷纷提问互动，讲座在浓郁的学术氛围中圆满结束。
学者简介
郭湛，天津大学建筑学院1996届本科毕业。清华大学建筑学院硕士，美国麻省理工学院城市规划博士学位。现任纽约大学公共事务学院城市规划主任，副教授。
主要研究方向为交通政策与城市规划，包括停车政策，步行环境，交通换乘，公交地图设计，经济适用房，限速与安全，网约车与交通拥堵等等。主持多项由联邦交通部，国家科学基金会，和伦敦芝加哥等大都市捷运局资助的科研项目，在主要学术期刊上发表了三十余篇论文，学术成果被纽约日报，华尔街日报，华盛顿邮报，法国世界报，经济学人，BBC，美国广播公司，人民日报，新华社等知名媒体广泛报道。
来源：规划中国
新疆新土地城乡规划设计院 信息中心